菏政办发〔2016〕23号
各县区人民政府，市政府各部门，市属各企业，各大中专院校：
《菏泽市采煤塌陷地综合治理工作实施方案》已经2016年6月12日第46次市政府常务会议通过，现印发给你们，请认真抓好贯彻落实。
菏泽市人民政府办公室
2016年6月12日
菏泽市采煤塌陷地综合治理工作实施方案
为贯彻落实《山东省采煤塌陷地综合治理工作方案》(鲁政办字﹝2015﹞180号)，根据市委、市政府工作部署，结合我市实际，制定如下采煤塌陷地综合治理工作实施方案。
一、全市采煤塌陷地基本情况
我市煤炭资源丰富，是鲁西煤炭基地的重要组成部分，煤炭蕴藏面积3600平方公里，约占全市国土面积的29%。目前，已探明巨野、单县、曹县三大煤田，预测总地质储量102.7亿吨，主要分布在郓城、巨野、单县、成武、曹县等。我市煤炭资源的开发为保障山东能源安全及我市经济社会发展作出了卓越贡献，同时原有的自然生态环境也受到不同程度破坏，形成了较大面积的采煤塌陷区。
我市地处黄泛平原，表土层和煤层较厚，采煤沉降系数大，并且是高潜水位区，煤炭开采将会造成大面积土地塌陷，据预测，巨野矿区闭矿时将形成近百万亩的塌陷地，中、重度沉陷面积58.8万亩，占61.8%，塌陷深度普遍在4.8-7.2米，常年积水区面积将达60万亩。随着郓城煤矿、张集煤矿、万福煤矿等新建矿井的陆续投产，我市塌陷地面积也将会以较快速度增加。
截止2015年10月份，我市已累计形成采煤塌陷地面积3.16万亩，其中绝产区面积1.97万亩，减产区面积1.19万亩，已投入治理资金4.11亿元，治理完成塌陷地面积1.51万亩。根据辖区各煤矿企业的生产接续计划，预计“十三五”全市规划治理采煤塌陷地总规模为5.1万亩，预计恢复土地3.9万亩，治理水域1.2万亩，采煤塌陷地综合治理将成为我市一项长期、艰巨而复杂的工程。
二、总体要求
（一）指导思想
以《山东省采煤塌陷地综合治理工作方案》为指导，认真落实市委、市政府的决策部署，按照“政府主导、整体规划、分步实施、整合资金、综合治理”的基本思路，创新完善政策机制，加大资金投入，加快推进采煤塌陷地综合治理和开发利用，努力使矿山生态环境得到有效治理恢复，塌陷区农民长远生计有保障，煤矿企业生产秩序持续稳定，保障全市矿区经济社会持续发展。
（二）目标任务
通过建立“边采边治、先治后采、防治并举、治用并重”的综合治理机制，逐步降低塌陷地增加速度，缩减现有塌陷地规模，土地治理和开发利用取得明显效果，塌陷区群众生产生活得到保障，煤矿企业生产接续稳定。力争到2020年，煤矿企业治理塌陷地达到100%，新增塌陷地实现同步治理。
（三）基本原则
1.政府主导、整体规划。坚持政府主导地位和煤矿企业治理主体地位，强化政府组织领导，明确各部门和煤矿企业具体责任；由政府牵头，科学制定采煤塌陷地治理总体规划和各专业规划，合理安排治理时序，分阶段制定工作计划和任务目标。
2.统筹兼顾、一体推进。树立融合发展的新理念，统筹采煤塌陷区治理开发、压煤村庄搬迁、新型城镇化建设、产业发展和生态文明建设，同步推进，协调发展，把采煤塌陷区治理打造成为矿区重要的产业支撑。
3.分类施策、综合治理。坚持开发治理与高效利用相结合，按照不同塌陷区的实际状况，因地制宜，分类施策，发展适宜产业，引导塌陷地经营从传统农业向多元化产业发展，着力提升采煤塌陷地治理的经济效益、社会效益和生态效益，着力改善塌陷区群众生产生活，促进城乡统筹发展。
4.整合资金、应治尽治。充分利用煤矿企业资金，用活矿山地质环境治理恢复保证金，积极争取国家和省专项扶持资金，统筹市级财政资金，引入社会资本，充分发挥各类资金和政策的聚合作用，形成治理合力。积极推行“边采边治、先治后采”的新模式，建立采煤塌陷地治理项目储备库，健全治理项目综合管理机制，分年度有序实施，确保我市采煤塌陷地应治尽治，不留欠账，实现治理全覆盖。
（四）治理主体和模式
1.治理责任主体。我市是新兴矿区，无历史遗留采煤塌陷地。因此，煤炭资源开采以来造成的采煤塌陷地都是新增的，煤矿企业是治理责任主体。各煤矿企业必须深刻认识推进采煤塌陷地治理的重大意义，严格执行《土地复垦条例》等法律法规，坚持“谁破坏、谁治理”的基本原则，积极履行社会责任，主动承担法定治理义务。
2.治理模式和方法。根据采煤塌陷地现状、类型、分布及环境条件状况，实行农业复垦、生态复垦、产业复垦三类模式进行分类治理。对轻度塌陷区，采取“划方整平法”，通过削高填洼、配套水利设施等措施恢复农业耕种。对中度塌陷区，采取“挖深垫浅法”，通过挖鱼池筑台田，形成上粮下渔生产格局；对常年积水的重度塌陷区，采取“生态治理法”，通过围湖造岸、植树种草、建设生态湿地或平原水库等方式，恢复生态环境。对面积较大，包含轻度、中度、重度各种类型的复合型塌陷区，采取“产业治理法”，综合运用上述治理方法，发展种植、养殖、农产品加工、光伏发电、旅游观光等适宜产业，打造多元化的高效生态产业园区。
我市地处平原，“先塌后治”的模式不符合现实，且治理成本高、难度大、土地恢复率低，辖区各煤矿企业要按照“先治后采、边采边治”的模式，推行资源开采、压煤村庄搬迁和塌陷地治理“三同时”，统筹兼顾，同步推进，最大限度减小土地塌陷程度，降低治理成本，形成应治尽治、不拖不欠的良性循环。对已经形成水域或还未治理的塌陷区域，从即刻起，要明确具体的治理责任主体及治理方式方法，制定出时间表、路线图，按照相关治理规划，积极推进土地复垦、生态修复、观光旅游、水产养殖等治理开发，尽快使现有塌陷土地恢复可利用状态。
3.治理组织形式。在塌陷区治理组织形式上，可分为三种：一是煤矿企业主体型。由煤矿企业自行组织复垦或发包给有条件的第三方代为复垦，履行主体责任；二是政府代为治理型。由煤矿企业与当地政府签订复垦协议，由煤矿企业缴纳土地复垦费，当地政府代为复垦。三是社会资本参与型。由地方政府或煤矿企业包装治理项目，按照“谁投资、谁受益”的原则，实行市场化运作，利用社会资本参与治理和后续经营。
三、重点工作
（一）科学实施采煤塌陷地治理
1.完善采煤塌陷地治理相关规划。按照《巨野矿区采煤塌陷地治理总体规划（2011-2025）》，进一步研究细化水浒文化旅游区、观光高效农业区、储水生态经济区和绿色农渔示范区4类功能分区的规划。在总体规划框架下，郓城县、巨野县要结合县域城镇发展规划、产业发展规划等，进一步完善县域采煤塌陷地治理规划，明确治理方向、治理区域和重点项目；煤矿企业要编制本单位采煤塌陷地治理规划方案，确定阶段治理规划和年度治理计划。单县要加快编制《单县矿区采煤塌陷地治理规划》，提前谋划治理项目，加快推进采煤塌陷地治理工作。发改、水产、林业、农业、旅游等相关部门编制的采煤塌陷区行业治理与开发规划，要与矿区总体治理规划有效衔接，并及时上报市采煤塌陷地领导小组办公室备案。（市煤炭局牵头,各成员单位分别负责）
2.建立采煤塌陷地治理项目储备库。以采煤塌陷地综合治理规划为依据，充分挖掘和利用特色优势，策划好重点治理项目，按照“实施一批、储备一批、谋划一批”的原则，建立规范、全面的市级采煤塌陷地治理项目储备库，项目储备库实行动态管理，每半年调整一次。各单位实施的采煤塌陷地治理项目都要纳入市级项目储备库统一管理，未纳入项目储备库管理的项目不予在下年治理计划中安排。对从项目储备库中确定的重点治理项目，优先予以国家和省、市专项资金扶持。（市煤炭局牵头，各成员单位分别负责）
3.建立项目档案。对于批准实施的治理项目，各成员单位要建立从项目申报、论证、审批、实施、验收、奖励到实施方案、项目计划书等资料和数据归档的一整套管理机制，做好本单位项目归档工作。（市发改委、市国土局牵头，其他成员单位分别负责）
（二）用足用活治理资金
1.用足煤矿企业资金。对于自行组织治理塌陷地的煤矿企业，允许按销售收入的2-5%预提“采煤塌陷地综合治理费”，计入生产成本，专户储存，专款专用。对于企业出资、政府治理的，由煤矿企业与当地政府签订复垦协议，并按照相关规定足额缴纳土地复垦费，由地方政府为主体组织治理。（市煤炭局、市国土局牵头，市财政局、市地税局，单县、巨野、郓城县政府分别负责）
2.用活矿山地质环境治理保证金。认真落实《山东省矿山地质环境治理恢复保证金管理暂行办法》，依法缴存、支取和使用保证金或全额履约保函或信用证。对申请验收的治理工程，有关部门要按照相关程序，及时组织验收，并在规定期限内向煤矿企业下达保证金支取通知书或退还、变更履约保函或信用证，确保矿山地质环境治理恢复保证金良性循环，减轻煤矿企业负担。（市国土局、市财政局牵头，单县、巨野、郓城县政府分别负责）
3.用好国家和省专项扶持资金。市发改、财政、国土、住建、水利、水产、林业、农业、环保、旅游等部门，要尽快包装、论证一批治理项目和工程，争取进入国家和省级项目盘子，并抓住省对口部门联合整合省级财政相关资金、加大采煤塌陷地治理的机遇，积极与省对口部门对接，全力争取中央和省财政安排的水利发展、农业综合开发、环境保护、区域战略推进、水产养殖、平原水库建设、人工湿地水质净化、光伏发电、独立工矿区改造搬迁和采煤沉陷区综合治理、棚户区改造工程等本行业本领域的项目资金和省级采煤塌陷地综合治理专项转移支付资金，优先用于采煤塌陷地治理。（市发改委、市财政局牵头，市国土局、市环保局、市住建局、市水利局、市水产局、市煤炭局、市农开办、市供电公司，单县、巨野、郓城县政府分别负责）
4.统筹市级财政资金。根据省财政厅、省发改委等七部门联合下发的《关于整合省级财政相关资金加大采煤塌陷地治理的意见》（鲁财建﹝2015﹞82号）要求，整合好市、县级现有财政专项资金、非税收入，统筹加大对采煤塌陷地综合治理投入，形成支持采煤塌陷地治理的合力，对优选出的重点项目进行重点扶持。（市财政局牵头，单县、巨野、郓城县政府分别负责）
5.引进利用社会资本。研究制定我市采煤塌陷区利用社会资本参与治理开发经营、土地税费征缴等方面的优惠政策，鼓励引导社会资本投资。加大招商引资力度，积极引进国内、外实力雄厚的农业开发、旅游和光伏发电等企业与煤矿企业强强联手，采取独资、合资或合作等形式，参与塌陷地治理和开发经营，减轻煤矿企业投资压力。要加快推广采煤塌陷地“PPP”治理模式，积极策划、推进一批“PPP”重点治理项目。（市财政局牵头，市国土局、市地税局、市煤炭局，单县、巨野、郓城县政府分别负责）
（三）健全采煤塌陷地治理制度体系
1.建立健全采煤塌陷土地流转机制。采煤塌陷区农村集体土地流转由县、乡镇主导。治理前，县、乡镇政府要组织好塌陷土地流转，确保及时流转给治理主体实施治理，治理后的复垦土地要按照“依法、自愿、有偿”的原则，在充分尊重群众意愿的基础上，可由煤矿企业返租投资经营，可由原有集体经济组织或农户经营管理，也可由县乡政府引导农民采取社会招投标、村民自主整体流转、经营权入股、托管等多种方式，面向社会流转，进行集约化、规模化、产业化经营，实现土地收益最大化，流转收益归原承包方所有。塌陷土地流转治理和恢复地力期间的损失由煤矿企业承担。（市农业局牵头，市国土局、市林业局、市水利局、市煤炭局，单县、巨野、郓城县政府分别负责）
2.建立采煤塌陷区失地农民社会保障机制。探索综合解决失地农民生产、生活和再就业问题的新途径，确保塌陷区农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。一是规范采煤塌陷地减产、绝产补偿。结合我市实际，统一补偿标准，严格补偿程序，明确补偿时间节点，由煤矿企业按照相关补偿标准，及时给予农民合理补偿。二是将因采煤塌陷而失地的农民纳入县乡社会保障体系给予相应保障，并采取一系列措施，开展失地农民就业培训，提高失地农民素质，在就业岗位方面优先予以安排。三是培植产业园区，就近就地安置失地农民就业。要围绕采煤塌陷地治理开发，建设规模生产、特色鲜明的农业示范园，发展渔业、观光旅游等产业；要结合压煤村庄搬迁，依托小城镇，规划建设适合乡村发展的农产品加工、农村电商等劳动密集型或新兴服务业产业园区，多渠道解决农民就业，增加农民收入。（市人社局、市煤炭局牵头，市国土局、市农业局，单县、巨野、郓城县政府分别负责）
3.建立资源开采与城市建设协调机制。落实省对煤炭资源实施限采、减采、缓采的有关规定，建立市县限采协商机制，切实解决资源开采与城市建设的突出矛盾。以郓城县、巨野龙固镇为重点，本着“先地下、后地上”的原则，调整城市规划建设与煤炭开采布局，拉开时间差，实行错“峰”建设或开采，做到两不误、两促进。今后，对城市规划区中的建成区压覆的煤炭资源实行限采，对城市规划区及以外1.5公里范围内的未建成区压覆的煤炭资源，煤矿企业优先开采，采取“快采、快塌、快治”，治理后再进行城市建设。有关县乡政府应注重利用城郊采煤塌陷地资源优势，打造城市“碧水、绿地、人文”景观，建设城市特色名片。（市煤炭局、市住建局、市规划局牵头，郓城、巨野县政府分别负责）
（四）培育治理示范片区
1.煤矿企业自行组织治理示范片区。以巨野矿区中部和单县矿区南部塌陷区为主，包括龙堌煤矿在巨野县境内，张集煤矿在单县境内的大部分塌陷地。治理模式主要是由煤矿企业出资，治理开发建设集农、林、牧、渔、游于一体的现代农业园区。（巨野、单县政府分别牵头，市国土局、市环保局、市旅游局、市农业局、市林业局、市畜牧局、市煤炭局、市农开办分别负责）
2.政府治理示范片区。以巨野矿区中部和南部塌陷区为主，包括赵楼煤矿在郓城、巨野县境内的大部分塌陷地和万福煤矿在巨野、成武县境内的大部分塌陷地。治理模式由煤矿企业负责塌陷地损失补偿，缴纳土地复垦费，由地方政府进行规划治理，打造“农-林-渔-禽-畜”综合经营模式和“种-养大循环”等生态农业修复模式。（郓城、巨野、成武县政府分别牵头，市国土局、市水产局、市农业局、市林业局、市农开办、市畜牧局、市煤炭局分别负责）
3.社会资本治理示范片区。以巨野矿区北部塌陷区，包括郓城县彭庄煤矿、郭屯煤矿和郓城煤矿的部分塌陷地为主，重点推行“PPP”治理模式，打造郓城水浒文化生态旅游区。（郓城县政府牵头，市发改委、市国土局、市环保局、市财政局、市住建局、市林业局、市旅游局、市水产局、市煤炭局、市供电公司分别负责）
（五）实施重点治理项目带动
1.推进重点治理工程。立足我市实际，充分发挥项目带动示范作用，集中人力、物力、财力，加快推进一批重点治理工程。新巨龙公司100MW光伏发电一期工程，2016年上半年争取立项，年底前开工建设；郓城彭湖湿地生态区项目，完成投资1.34亿元，治理塌陷地3000亩，按照国家标准制定方案，完善旅游服务设施，力争创建国家级旅游景区；彭庄煤矿小屯30MW光伏发电项目，完成投资2.4亿元，2016年投运发电；郭屯煤矿丁里长优质鱼养殖项目，完成投资1600万元，2016年完成造地和挖塘300亩；张集煤矿塌陷地一期项目完成投资1000万元，土地流转2000亩，治理塌陷地1200亩；陈蛮庄煤矿首期塌陷区治理项目投资1200万元，完成土地流转1000亩，治理塌陷地1000亩。（单县、巨野、郓城县政府分别牵头，市发改委、市国土局、市环保局、市财政局、市农业局、市水利局、市林业局、市水产局、市供电公司、市旅游局、市煤炭局分别负责）
2.打造国家示范工程。对龙美高科技农业生态示范园，实行资金、政策、项目倾斜，重点扶持，重点建设。在现有基础上，按照首批治理方案确定的功能分区，高标准、高质量配套设施，配置植被，提高园区档次，力争创建国家级旅游景区；针对新增塌陷地，进一步完善规划，加大投入，创新治理机制体制，完成投资8620万元，流转土地4300亩，复垦土地1520亩，扩大示范区规模，努力把龙美高科技农业生态示范园打造成全省乃至全国的塌陷地治理亮点工程。（巨野县政府牵头，市发改委、市国土局、市农业局、市水利局、市财政局、市农开办、市旅游局、市林业局、市煤炭局分别负责）
（六）推动采煤塌陷地治理立法
争取国家和省尽快修订完善矿山地质环境保护和治理的相关法律法规，汲取老矿区采煤塌陷地治理的经验教训，尽快研究启动《菏泽市采煤塌陷区生态修复治理管理办法》，逐步使采煤塌陷区生态恢复治理走上规范化、法制化轨道。（市国土局牵头，市法制办、市煤炭局分别负责）
四、健全保障措施
（一）加强组织领导
调整充实市采煤塌陷地领导小组，由市煤炭局、市发展改革委、市财政局、市人社局、市国土局、市规划局、市住建局、市交通局、市水利局、市农业局、市环保局、市法制办、市林业局、市环保局、市国税局、市地税局、菏泽黄河河务局、菏泽供电公司、市水产局、市畜牧兽医局、市旅游局、市农开办、市扶贫办等部门和郓城、巨野、成武、单县等县政府组成，负责全市采煤塌陷地综合治理的重大决策、安排部署和督促指导工作。领导小组办公室设在市煤炭局，有关县要建立健全工作协调机制，确保采煤塌陷地治理项目顺利实施。
（二）明确具体责任
1.采煤塌陷地领导小组主要职责：落实中央和省委、省政府关于采煤塌陷地治理的决策部署和方针政策，负责研究、指导、协调、部署全市采煤塌陷地治理工作；研究提出全市采煤塌陷地治理工作的重大方针政策；研究解决治理工作中的重大问题；完成市委、市政府交办的其他采煤塌陷地治理工作。
2.采煤塌陷地领导小组办公室主要职责：研究提出全市采煤塌陷地治理重大方针政策和重要措施建议；指导、协调、督促领导小组成员单位认真开展采煤塌陷地治理工作；督促成员单位积极争取上级政策和资金支持；建立我市采煤塌陷地治理项目储备库；承担采煤塌陷地综合治理的日常管理、监督检查、工作调度、经验推广等工作，及时汇总情况，定期向市政府和领导小组报告；承办市采煤塌陷地领导小组召开的会议和重要活动，督促、检查市采煤塌陷地领导小组召开会议的贯彻落实情况；承办市采煤塌陷地领导小组交办的其他事项。
3.市采煤塌陷地领导小组成员单位要各司其职、密切配合，共同做好采煤塌陷地治理工作。市煤炭局负责综合治理规划、统一组织实施塌陷地补偿和综合开发，确定年度治理任务目标；市发展改革委负责指导、协调项目申报；市财政局负责争取省级采煤塌陷地综合治理专项转移资金，统筹使用好各类扶持资金；市人力资源和社会保障局负责塌陷区失地农民的社会保障和再就业指导工作；市国土局负责征收和支取地质环境保障金，负责治理项目审查审批和验收；市住建局负责塌陷地建设项目的指导和协调工作；市交通运输局负责塌陷区道路建设的总体规划等工作；市水利局负责塌陷区水文地质监测、水土保持和水资源保护利用工作，结合采煤塌陷区治理，规划建设平原水库；市法制办负责审核塌陷区治理相关法律法规的制定工作；市供电公司负责指导塌陷区光伏发电项目的规划、并网等工作；市畜牧兽医局负责塌陷区畜牧业发展相关规划、指导等工作；市旅游局负责塌陷区旅游景区的规划、指导等相关工作；市农业开发办公室负责指导、协调塌陷区农业开发等相关工作；市扶贫办负责组织、协调和指导塌陷区农民的扶贫工作；市农业局、市水产局、市林业局负责争取国家和省级农业专项扶持资金，市环保局负责协调指导塌陷区环境保护、水质净化及环保执法等工作,市规划局负责协调指导塌陷区规划与城乡发展规划有效衔接，市国税局和市地税局做好本行业相关工作。
4.有关县政府是本辖区采煤塌陷地治理的监管主体，要切实履行监督责任，落实企业治理责任，细化规划，制定方案，加大招商引资力度，利用各种平台，加强项目推介，明确具体的治理主体和模式，制定时间表、路线图，确保治理工作扎实有序推进。
5.煤矿企业要积极履行治理责任，成立专门机构负责采煤塌陷地治理工作，要定期汇报开采时序，预测塌陷区域及塌陷程度等方面信息，按照当地政府的统一规划，认真做好或主动配合采煤塌陷地治理工作。
（三）建立协调运行机制
一是建立联席会议制度。由领导小组组长或授权副组长主持召开，领导小组成员参加，研究解决采煤塌陷地综合治理重大问题和政策措施，每年至少召开一次。二是建立专题工作会议制度。领导小组办公室或成员单位根据工作需要，由领导小组办公室组织，召集相关部门、单位进行专题研究，专项研究部署某些具体工作，调度、通报工作进展情况，研究日常工作遇到的问题，集中解决工作中遇到的难题。三是建立协调联动制度。市采煤塌陷地综合治理领导小组成员单位除明确一名主要领导为成员外，还要指定一名联络员，具体负责沟通协调，联络日常工作。成员单位单独或联合出台的关于采煤塌陷地综合治理的文件、报告，应及时抄送领导小组办公室。市采煤塌陷地领导小组办公室每季度向成员单位通报工作情况，每半年将日常监督检查情况向市政府和领导小组汇报。
（四）严格监督检查和考核
市采煤塌陷地领导小组办公室定期组织有关部门，对采煤塌陷地综合治理有关费用的提取使用、补偿协议执行、重点工程进度以及示范区建设情况等进行监督检查和专项调研，及时解决存在问题，汇总有关情况，定期报市政府或领导小组。同时，建立由市领导小组办公室牵头，相关部门参与的监督考核机制，实行一年考核一次，考核结果作为成员单位评先树优的重要依据。监督考核的内容包括：一是领导小组成员单位及其他相关部门结合部门职能，按照任务分工，落实工作责任情况；二是相关部门和相关县政府制定工作规划及治理项目实施情况；三是煤矿企业履行治理主体责任情况；四是成员单位开展项目调度、统计、数据上报和管理情况；五是成员单位完成协调小组交办的其他工作情况。