为深入贯彻落实《山东省人民政府关于创建国土资源节约集约示范省的实施意见》（鲁政发〔2018〕8号）精神，扎实推进我市国土资源节约集约利用，经2018年7月7日市政府第38次常务会议审议通过，现结合我市实际，提出以下意见。
一、指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面深入贯彻党的十九大精神，牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，坚持节约资源、保护环境的基本国策和稳中求进工作总基调，立足菏泽实际，着力提升国土资源节约集约利用和生态国土建设水平，逐步形成国土资源节约集约利用长效机制和制度体系，为实现菏泽经济社会持续健康发展提供有力保障，为创建国土资源节约集约示范省作出积极贡献。
二、总体目标
深入贯彻落实全省国土资源节约集约利用总体部署，大力实施“三控三提”战略，控制城镇新增建设用地规模、农村居民点等集体建设用地规模和矿山企业数量，提高建设用地地均GDP产出、存量建设用地供应占比和矿山规模化集约化利用水平，力争通过5年努力，着力构建我市国土资源节约集约利用标准和制度体系，推动形成资源节约集约利用和绿色发展的新格局。
（一）空间开发格局显著优化。调整优化城乡用地结构，引导人口、产业有序集聚，形成城市带动农村、城乡统筹协调发展的新格局。到2020年，国土空间布局日益优化，城镇村用地结构和布局达到规划目标，国土开发强度不超过18.53%，城镇工矿空间规模控制在103.2万亩以内，人均城镇工矿用地控制在127平方米以内。
（二）资源节约集约利用水平显著提高。积极探索开展土地资源集中、复合、立体利用，大力推进矿产资源的高效、综合、循环利用。到2020年，单位GDP建设用地使用面积下降25%以上；到2022年，力争挖潜盘活存量建设用地5万亩以上，农村居民点等集体建设用地规模力争减少10万亩以上，建设用地地均GDP产出由目前的7.75万元/亩提升至12万元/亩以上，国土资源节约集约模范县（区）省级考核合格率力争达到100%，新增2个县（区）分别入选省级和国家级模范县（区）。
（三）资源保护成效显著增强。落实最严格的耕地保护制度，建立健全耕地保护补偿机制，全面推进实施高标准农田建设工程。到2020年，全市耕地保有量保持在1240.55万亩以上，永久基本农田面积保持在1053.34万亩以上，建成高标准农田329.9万亩。各类保护区内矿业权依规有序退出。
（四）资源生态环境稳步改善。全面推进山水林田湖草综合整治，开展工矿废弃地复垦利用，加快推动绿色矿山建设，加强矿山地质环境恢复治理和矿山固体废弃物综合利用，开展历史遗留矿山综合整治。到2020年，全市大、中型矿山绿色矿山建成率分别达到90%、80%；到2022年，全市大、中型矿山绿色矿山建成率均达到95%以上。
（五）资源综合治理能力大幅提升。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用，促进土地、矿产资源有效配置。坚持法治引领，不断完善节约集约利用国土资源的政策制度。充分运用大数据、卫星影像、基础地理信息等科技手段,提升国土资源开发利用管理水平。
三、主要任务
（一）开展国土空间格局优化提升行动，充分发挥国土资源规划管控作用。
1.编制实施市级国土规划。根据国家、省要求，编制完善菏泽市国土规划，统筹谋划国土保护、利用、开发和整治，优化开发格局，提升开发质量，规范开发秩序，促进区域人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一。探索实行“人地挂钩”政策，以提升城镇化发展质量为目标，将城镇建设用地增加规模与吸纳农村转移人口落户数量挂钩。深入推进“多规合一”，严格按照有关要求划定生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线。
2.进一步完善土地规划体系。巩固土地利用总体规划调整完善成果，推进产业向园区、人口向城镇、居住向社区“三集中”，形成规模集中、要素集聚、产业集群、用地集约的土地利用格局，促进城乡、区域、村镇融合协调发展。编制实施土地整治、工矿废弃地复垦、采煤塌陷地复垦等专项规划，逐步形成国土空间规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等相配套的体系框架。
3.编制村土地利用规划。按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，因地制宜编制村土地利用规划，统筹农业农村各项土地利用活动，优化耕地保护、村庄建设、产业发展、生态保护等用地布局，细化土地用途管制规则，加大土地利用综合整治力度，引导农田集中连片、建设用地集约紧凑，推进农业农村绿色发展。安排一定比例年度土地利用计划，专项支持农村新产业新业态和产业融合发展。
4.优化新旧动能转换试验区空间布局。推进省级以上经济开发区规划编制试点工作，以资源环境承载力评价为基础，加强与经济社会发展、城乡规划、生态环境保护、乡村振兴、交通水利等相关规划协调衔接，合理安排生产、生活、生态用地空间，形成规模适度、布局优化、节约集约的建设用地空间布局。在规划主要控制指标中增加万元二三产业增加值用地量、人均城乡建设用地、土地开发强度、建设用地地均GDP产出等效益指标，强化规划约束和引领作用。
5.发挥规划管控引领作用。依据省土地利用总体规划实施管理办法，制定菏泽市土地利用总体规划实施意见，规范土地利用总体规划管理，严禁擅自通过修改土地利用总体规划扩大建设用地规模和改变建设用地布局,维护土地利用总体规划的严肃性和权威性。完善“一张图”和综合监管平台，加强土地利用总体规划执行情况实时监测评估，及时发现、制止违反土地利用总体规划的行为。统筹推进未利用地开发利用、工矿废弃地复垦、城乡建设用地增减挂钩和国土综合整治，优化城乡空间布局；严把产业项目用地准入关，积极推进项目进区入园，引导产业集聚，优化产业空间布局。
（二）开展耕地保护和质量提升行动,深入推进耕地数量质量生态“三位一体”保护。
1.健全耕地保护机制。各级政府要统筹安排财政资金，按照“谁保护、谁受益”的原则，建立健全耕地保护补偿激励机制。推行永久基本农田保护“田长制”，市、县、乡、村逐级签订耕地保护目标责任书，进一步完善和落实永久基本农田保护措施。建立建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用制度，明确责任主体和经费来源。加强耕地质量等别评价与更新监测，定期对全市耕地质量等别进行全面更新，并加强监测评价成果在耕地保护和质量提升工作中的应用。
2.实施土地综合整治。探索构建政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场运作的治理新模式，鼓励社会资金参与和第三方治理。坚持土地整治与乡村振兴、脱贫攻坚等工作相结合，发挥“土地整治+”的综合效应。整合涉地涉农资金和项目，以粮食主产区和永久基本农田保护区为重点，推进土地整治和高标准农田建设。加强新增耕地地力培育和后期管护，开展退化耕地综合整理，加速土壤熟化提质，提高亩均粮食综合生产能力。各县区将不低于中央、省、市投资总资金的15%用于贫困县、乡镇、村的高标准农田项目建设。编制黄河滩区和黄河故道未利用地保护开发规划，合理划定生态区、整治区、建设区。
3.改进耕地占补平衡管理。完善耕地占补平衡责任落实机制，明确市、县级政府主体责任，确保建设占用耕地后保量保质补充到位。落实省级耕地开垦费收缴标准，督促建设单位严格履行补充耕地义务。加强耕地占补平衡管理，建立补充耕地指标调剂管理机制，实行以县域自行平衡为主、市域内调剂为辅、省域内适度统筹为补充的耕地占补平衡机制。
4.加强土地整治专项资金使用管理。制定市级保障土地整治专项资金使用管理办法，以新增建设用地土地使用费为主体，统筹其他涉农资金和社会资金，发挥资金整体效益，专项用于高标准农田建设、土地整治重大工程、灾毁耕地复垦及奖励等土地整治工作。
（三）开展控增量盘存量调流量行动，着力提升土地利用强度和效益。
1.严格控制建设用地使用强度。依据国家、省产业目录，严格落实鼓励、限制、禁止类供地政策。严格执行全省建设用地集约利用控制标准，加快建立建设项目节地评价制度，积极探索符合实际的节地技术和模式。持续开展城市、开发区土地节约集约利用评价与更新，建立信息共享、成果共用的部门协同机制，强化评价成果在用地绩效考核、政府宏观调控和管理政策制定中的应用。落实“年度备案、中期评估、五年考核”制度，确保完成“十三五”期间单位GDP建设用地使用面积下降25%的目标任务。
2.完善年度新增建设用地计划指标分配使用机制。严控新增建设用地规模，建立新增计划指标和存量用地盘活相挂钩机制，提高土地供应总量中的存量建设用地占比，发挥存量与增量挂钩机制在节约集约用地中的约束作用。按照切块分配下达、保障重大基础设施项目、存量挖潜与新增计划指标配比、节约集约用地奖励的思路，完善新增建设用地计划指标分配办法，研究制定经营性用地新增计划指标和存量挖潜指标配比使用办法，工业用地适当配比存量挖潜指标，房地产用地原则上使用存量挖潜指标。
3.创新产业用地供应和监管政策。积极推行工业用地长期租赁、先租后让和弹性年期出让，实行差别化的供地方式和定价机制，降低工业企业用地成本。以长期租赁方式供应的，租赁期限最长不得超过20年。以先租后让方式供应土地的，应通过招标拍卖挂牌方式确定承租方，并明确租赁土地转为出让土地的条件，先行租赁期限一般不超过5年；承租方使用租赁土地达到约定条件后，可采取协议方式办理出让手续，但租让年限合计不得超过50年。以弹性年期出让方式供应土地的，应结合产业生命周期按照20-50年确定出让年期，在确定土地出让底价时可按不低于基准地价年期修正值的70%执行，但不得低于国家规定的工业用地最低价标准的年期修正值。按照“谁提出、谁监管”的原则，强化部门共同监管责任，建立工业项目准入、投入产出绩效等综合评估考核制度，完善合同约束管理和用地退出机制，提高土地利用效率和效益。完善“以税节地、以地控税”机制，探索城镇土地使用税差别化管理制度，鼓励提高土地利用效率和效益。
4.扎实推进空闲土地盘活利用。以批而未供土地消化利用、供而未用土地清理处置、用而未尽土地挖潜盘活为主攻方向，深入开展闲置低效用地盘活利用专项行动，力争2020年前每年盘活25%以上的空闲土地，近五年供地率总体水平达到80%以上。健全新增建设项目用地部门联合审批、评价、监管机制，通过严把项目用地准入关口、实行城镇土地使用税差别化管理、推进土地市场信用体系建设等多种方式，建立起有效遏制和源头防范空闲土地的长效机制。
5.深入推进城镇低效用地再开发。开展城镇低效建设用地调查摸底和标图建库，摸清城镇低效用地的现状和改造开发潜力。编制城镇低效建设用地再开发专项规划，明确改造利用的目标任务、性质用途、规模布局和时序安排。按照城中村、旧厂区、棚户区等分类制定实施方案，创新土地储备新机制，建立健全激励约束机制，鼓励社会资金参与和土地使用权人自主开发，促进城镇更新改造和产业转型升级。
6.有序盘活农村存量建设用地。开展农村建设用地调查建库，编制县域农村新型社区和新农村布局规划，按照城中村、近郊村和远郊村分类制定农民宅基地用地标准，鼓励农村宅基地有偿退出和集体建设用地复垦利用，压减农村居民点用地规模。选择部分县（区）开展农村集体建设用地盘活利用试点。
7.积极探索地下空间立体开发。在保障人防、城市公共安全设施建设和消防要求的前提下，鼓励综合管廊、人防设施、地下商业服务业等多种方式综合利用地下空间。项目建设需同时利用地下空间的，地下空间与地上土地使用权可一并出让，地下一层的土地出让底价可按照不低于地上折算楼面地价的20%确定；项目建设独立开发利用地下空间的，地下一层的土地出让底价可按照不低于所在区域商服用地级别基准地价的20%确定；地下二层及以下的土地出让价格可按照上一层土地出让价格标准的50%执行；工矿仓储项目使用地下空间的，可不增收土地出让价款。地下空间建设用地使用权具体取得方式和使用年限设定参照在地表设立的建设用地使用权的相关规定执行。
（四）开展绿色矿山建设行动，努力打造绿色矿业发展新格局。
1.加强矿产资源规划管理。实施菏泽市矿产资源总体规划，积极推进“郓城—巨野煤矿绿色矿业发展示范区”建设，示范区包括6个大中型煤炭矿山和2个煤炭勘查区，采矿区总面积729.7505平方千米，勘查区总面积131.54平方千米。示范区内矿山企业要坚持依法办矿、规范管理、提高“三率”水平，加强科技创新、促进节能减排、保护地质环境、倡导企业文化建设，促进矿山社区和谐发展。2020年基本完成示范区内绿色矿山建设任务，在建煤矿完全按照绿色矿山要求建设，区内煤炭勘查项目全面实行绿色勘查。研究制定矿产资源全面节约与综合利用示范点建设工作方案，总结推广绿色矿山建设过程中的新技术、新工艺、新模式。
2.开展绿色清洁能源调查评价。按照“全面规划，分步实施，确保重点，兼顾一般”的原则，围绕全市经济社会发展对矿产资源的需求，开展绿色清洁能源调查评价，重点为“曹县阎店楼地区地热资源调查评价”，面积612.45平方千米；“郓城县东部张营地区地热资源调查评价”，面积179.31平方千米。优选重要成矿区（带），勘查煤、地热、铁重点矿种，限制勘查石灰岩矿种，优化勘查开发布局。加快定陶来庄地区煤炭普查探矿权和单县杨楼岩盐普查采矿权公开挂牌出让，争取将单县岩盐、曹县煤田和菏泽市地热资源整体开发尽早列入省政府重大资源开发规划。
3.加强露天开采矿山管控。合理调控砂石粘土/小型非金属矿产（以砖瓦用粘土为主）开采总量、优化开采布局、缩减矿山数量，提升规模化、集约化利用水平。对砖瓦用粘土的开采总量进行宏观调控并以调控指标进行约束，到2020年开采总量控制在200万吨以内。对现有砖瓦用粘土采矿许可证到期且达不到最低开采规模的不再延续并予以注销，逐步减少矿山数量。到2025年，砖瓦用粘土开采总量控制在2020年水平。
4.落实绿色矿山激励约束新政策。落实用地保障、财税支持、绿色金融、资源优先配置等扶持政策。积极配合省国土资源厅建立绿色矿山项目库，鼓励社会资本成立各类绿色矿业产业基金，提供增信服务和资金支持。新建矿山将绿色矿山建设方案相关条件纳入采矿权出让合同,推动新建矿山按照绿色矿山标准要求进行规划、设计、建设和运营管理。
（五）开展地质环境恢复治理行动，全面促进区域生态环境建设。
1.强化矿山地质环境恢复和综合治理。制定矿山地质环境恢复和综合治理工作方案，开展全市矿山地质环境调查，编制矿山地质环境恢复和综合治理规划。各级财政要统筹利用矿产资源专项收入,支持历史遗留矿山地质环境治理。按照“谁破坏、谁治理”的原则，健全矿山企业地质环境治理恢复责任机制，强化企业治理主体责任，研究制定矿山环境治理恢复基金使用管理办法，确保企业履行矿山环境保护和综合治理责任。探索推广治理新技术新模式，实现荒地变良田、废物变资源、废矿变生态旅游观光点。
2.推进地质环境恢复治理。将矿山地质环境治理作为落实生态文明建设要求和矿业转型升级的重要突破口，通过开展矿山地质环境调查，摸清矿山地质环境问题及重点区域，明确治理责任。加大历史遗留矿山地质环境的治理力度，针对性实施矿山地质环境治理工程。结合全市矿山环境现状，开展郓城县矿山开采城市孤岛化问题、菏泽市矿山环境现状与发展趋势、菏泽市矿山废水循环利用等课题研究。
3.加强地热和浅层地温能等清洁资源开发利用。科学编制市、县地热资源勘查开发利用规划，开展浅层地温能公益性调查评价，理顺地热资源开发管理机制，有计划地合理开发利用。加强地热尾水回灌、干热岩开发利用技术研究和推广应用，提升全市地热资源开发利用水平。2018年内完成市级地热资源开发专项规划编制工作，科学设置各县区地热资源矿业权，合理确定区域开发最低开采规模、开采总量控制规模和适宜的开采技术要求，提出尾水处理及回灌要求，规定开采孔隙热储型地热资源的回灌率不低于80%，开采岩溶热储型地热资源的回灌率不低于90%。开展地热资源开发秩序清理专项整顿，进行全面摸底，查清辖区现状，制定切实可行的清理整顿方案，按照整顿规范一批，淘汰关闭一批的原则，分类提出处理意见。采取有效措施，持续保持执法查处高压态势，严厉打击无证取水、无证勘查开采地热资源、违法违规排放污水等行为。
4.完善政策鼓励提高企业治理积极性。本着“谁投资、谁受益”的原则，鼓励单位和个人投资矿山地质环境的保护和治理，对于开展矿山地质环境治理恢复的企业和个人，给予税收、金融优惠扶持。财政方面，政府可为矿山地质环境治理恢复的技术、设备的投入制定一系列财政补贴政策等；税收方面，对于民间资本可采取免缴国有土地使用费等优惠政策；金融方面，政府可为民间投资商提供一些必要的担保措施，以及制定一定贷款利率优惠及适当延长贷款期限等优惠政策，并明确矿山地质环境治理恢复的利益分配及治理恢复后土地的相应使用政策，从而调动矿山地质环境治理恢复的投资积极性。
（六）实施改革创新工程，有效提高资源配置效率。
1.深化“放管服”改革。推行行政许可事项集中办理，着力打造“审批事项少、办事效率高、服务质量优”的政务模式。积极争取省政府委托下放事项改革试点。深入推进“双随机一公开”监管，不断完善事中事后监管制度体系。将国土执法纳入县级跨部门、跨领域综合执法范围的县区，做好监管与执法的有机衔接。
2.积极争取重大示范试点。积极支持鄄城县开展农村宅基地改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实集体所有权，保障农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。根据国家、省统一部署，准确把握、关注集体经营性建设用地入市以及国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点改革进程，及早谋划、积极争取，力争在全国试点结束后，第一时间将改革经验在全市推广，将改革任务全面铺开，确保最大限度地释放改革红利，促进新旧动能转换和产业转型升级。
3.大力推进国土资源科技创新。贯彻落实自然资源部“三深一土”（深地探测、深海探测、深空对地观测、土地科技创新）国土资源科技创新战略；落实省国土资源厅“321”国土资源科技创新工程（绿色勘查与深部探测、绿色开采利用、绿色土地工程，清洁能源、清洁地质环境工程，智慧国土工程），积极推进我市国土资源科技创新。
（七）实施国土资源管理信息化提升工程，全面提高国土资源综合监管效能。
1.加强国土空间基础信息平台建设。健全国土空间数据资源体系，加快国土空间基础信息服务平台建设，完善国土空间基础信息共享和应用服务机制，为政府部门开展国土空间规划、审批、监管及后续审计等提供基础服务。完善国土资源综合监管体系，构建综合监管平台，积极探索“互联网+”监管新模式。
2.强化工业用地绩效管理。开展全市工业用地调查，摸清工业企业用地、税收、环保、用工等情况，构建工业用地数据库和部门信息共享机制。按照省统一部署，配合开展工业用地绩效管理平台建设，实现对工业用地的全方位动态绩效管理，为实施差别化税收、土地供应、产业调控政策提供决策支撑。
3.全面推进科技管矿。以矿山企业为基本单位，以县级行政区域为基本单元，构建互联互通的监管信息系统，提升矿产资源开发监管效能。建设数字化矿山，实时远控矿山开采活动情况，实现资源储量的动态监管，有效防止矿山企业越界开采、采富弃贫、浪费资源，提高资源开发利用水平。
4.完善信用体系建设。构建包括土地、矿产、测绘地理信息、国土资源工程项目以及国土资源中介服务、国土资源政务诚信等内容的国土资源社会信用体系。稳步推进国土资源社会信用信息征集系统建设，建立跨部门联动响应机制和失信惩戒机制。
（八）实施双基建设工程，不断提高县乡两级管理和服务水平。
1.规范基层国土资源部门建设。以“抓基层、强基础”为重点，围绕不断提升县（区）国土资源局和国土资源所依法行政、依法治理和为民服务能力，研究制定县（区）国土资源局和国土资源所规范化建设方案，重点围绕基础工作、业务工作、法治建设、党风廉政建设、争先创优等方面建立健全工作标准、程序和制度。全面建立网格化管理制度，将用地监管、纠纷调处、地籍调查、矿山巡查、地灾防治等基层国土资源管理工作网格到村庄、企业，责任落实到人。
2.加强基层干部队伍建设。加强基层国土资源部门领导班子和干部队伍建设，明确干部队伍建设目标，激励干部担当作为、干事创业。制定干部队伍中长期培训计划，全面提升干部队伍综合素质和履职能力。
四、保障措施
（一）加强组织领导。市政府成立国土资源节约集约利用工作领导小组，负责国土资源节约集约利用工作的组织领导、指导协调和督查评价等工作。领导小组办公室设在市国土资源局，承担领导小组的日常工作，并定期通报工作进展，协调解决重大问题；领导小组各成员单位要根据职能和创建任务分工，研究制定相关政策措施，加强工作指导。各县区要成立相应的领导机构，切实履行主体责任，结合实际制定实施方案，凝聚工作合力，抓好工作落实。
（二）落实经费保障。各级政府要将国土资源节约集约利用工作目标任务、有关项目建设和政策落实等方面所需资金列入同级财政预算，实行专款专用。要拓宽资金来源渠道，探索多种模式，积极引导社会资金参与国土资源节约集约利用工作。
（三）加强督查评价。市国土资源局要会同有关部门研究制定国土资源节约集约利用综合评价办法。评价结果作为年度土地利用计划分配、国土资源重大工程项目和资金安排等事项的重要依据；建立国土资源节约集约利用工作督查通报制度，确保各项工作落到实处，取得实效。
（四）强化舆论宣传。各级各有关部门要充分利用广播、电视、报纸、网络等新闻媒介，加强舆论宣传，及时总结宣传先进做法和经验，引导社会各界提高认识、统一思想、凝聚共识、形成合力，营造国土资源节约集约利用工作的良好氛围。